全面解讀：超長期特別國債與大規模設備更新
今年以來，“大規模設備更新”相關政策要聞頻出。自我國推動《大規模設備更新行動方案》出臺以來，全國各地都在圍繞智能化升級、數字化轉型、安全生產、節能降碳等方向推進設備更新改造。工信部、住建部、財政部、中國人民銀行、市場監管總局、商務部等主管部門也發布了設備更新實施方案。預計今年我國設備更新有望形成年規模5萬億元以上的巨大市場。
2024年《政府工作報告》提出，從今年起擬連續幾年發行超長期特別國債，專項用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設。
這兩項重大決策的部署具有全局性戰略性意義，不僅有助于緩解地方財政壓力、優化債務結構，而且為產業升級、科技創新提供資金支持，激發市場活力，推動經濟高質量發展。
1 國家宏觀政策支持
1、2023年年末，中央經濟工作會議強調了更新設備和推動消費品更新換代的重要性。緊接著，在2024年2月23日，中央財經委員會在第四次會議中進一步明確了推動新一輪大規模設備更新及消費品更新換代的政策方向。
2、3月1日，國務院總理李強主持召開了國務院常務會議。在會議上，審議并通過了《推動大規模設備更新和消費品以舊換新行動方案》等相關文件，這標志著政府將采取具體行動來推動這一政策的實施。
3、3月5日，十四屆全國人大二次會議經濟主題記者會召開，國家發改委主任鄭柵潔于記者會上表示，以設備為例，去年，中國工業、農業等重點領域設備投資規模約4.9萬億元，隨著高質量發展深入推進，設備更新需求會不斷擴大，初步估算將是一個年規模5萬億以上的巨大市場。
4、3月7日，國務院印發《推動大規模設備更新和消費品以舊換新行動方案》，文件中特別指出在教育領域，明確“推動符合條件的高校、職業院校（含技工院校）更新置換先進教學及科研技術設備，提升教學科研水平?！逼渲袕娬{，“嚴格落實學科教學裝備配置標準，保質保量配置并及時更新教學儀器設備?！边@表明到2027年面向科研教學領域的科學儀器將會迎來大規模設備更新，科學儀器廠商迎來一波確切且有持續性的市場機會。
4. 3月13日，《推動大規模設備更新和消費品以舊換新行動方案》（國發〔2024〕7號）正式印發，提出到2027年，工業、農業、建筑、交通、教育、文旅、醫療等領域設備投資規模較2023年增長25%以上。《行動方案》明確的重點任務：實施設備更新、消費品以舊換新、回收循環利用、標準提升“四大行動”。設備更新行動，重點聚焦工業、農業、建筑、交通、教育、文旅、醫療等7大領域，圍繞節能降碳、超低排放、安全生產、數字化轉型、智能化升級等方向，推進重點行業設備更新改造。結合推進城市更新、老舊小區改造，分類推進建筑和市政基礎設施領域設備更新，支持交通運輸設備和老舊農業機械更新，推動教育、文旅、醫療等領域設備更新升級，帶動更多先進設備的生產和應用。
5、3月28日，國務院召開推動大規模設備更新和消費品以舊換新工作視頻會議，中共中央政治局常委、國務院總理李強強調，大規模設備更新和消費品以舊換新關系各行各業和千家萬戶，必須堅持市場為主、政府引導，堅持鼓勵先進、淘汰落后，堅持標準引領、有序提升，扎實推進設備更新、消費品以舊換新、回收循環利用、標準提升四大行動，切實把好事辦好。要尊重企業和消費者意愿，加強政策支持和推動，著力形成更新換代的內生動力和規模效應。
6、3月29日，中國人民銀行貨幣政策委員會2024年第一季度例會于在北京召開。指出要深化金融供給側結構性改革，構建金融有效支持實體經濟的體制機制，加大對大規模設備更新和消費品以舊換新的金融支持。
7、4月2日上午，國家發展改革委主任鄭柵潔主持召開大規模設備更新和消費品以舊換新第1次專題座談會，與京東集團、美的集團、海爾集團、格力電器、雅迪科技、格林美等6家民營企業負責人進行座談交流，認真傾聽企業家對消費品以舊換新工作的訴求建議，就下一步落實落細相關工作進行了深入交流討論。
8、4月2日，工業和信息化部提出將圍繞推進新型工業化，以大規模設備更新為抓手，實施制造業技術改造升級工程。此外，還將深入開展重大技術裝備攻關工程，聚焦重點領域，圍繞科研攻關、產業化和推廣應用等三方面，突破一批標志性裝備；加快實施產業基礎再造工程，圍繞制造業重點領域關鍵通用基礎產品和技術，通過“揭榜掛帥”等方式匯聚各方資源，推動實施一批重大工程和重點項目。
9. 4月11日，國務院新聞辦公室舉行政策例行吹風會，介紹《推動大規模設備更新和消費品以舊換新行動方案》有關情況。國家發展改革委副主任趙辰昕表示，《行動方案》涉及領域廣，環節多，既要充分發揮市場在資源配置方面的決定性作用，也要更好發揮政府作用，打好政策組合拳。對于廣受關注的大規模設備更新和消費品以舊換新資金來源問題，趙辰昕表示，中央投資、中央財政資金等肯定有資金支持，且支持是有力度的。各地政府也將結合各自財力情況給予支持。
2 各行業部門發布的設備更新實施方案
1.工業和信息化部：圍繞推進新型工業化，制造業重點領域關鍵通用基礎產品和技術，來推動設備更新。4月9日，工業和信息化部等七部門聯合印發了《關于推動工業領域設備更新實施方案的通知》（工信部聯規〔2024〕53號），推動工業領域大規模設備更新。到2027年，工業領域設備投資規模較2023年增長25%以上，規模以上工業企業數字化研發設計工具普及率、關鍵工序數控化率分別超過90%、75%，工業大省大市和重點園區規上工業企業數字化改造全覆蓋。重點實施先進設備更新行動、數字化轉型行動、綠色裝備推廣行動、本質安全水平提升行動等四項任務。
2.住建部：以住宅電梯、供水、供熱、供氣、污水處理、環衛、城市生命線工程、建筑節能改造等為重點，分類推進建筑和市政基礎設施設備更新。4月8日，住房城鄉建設部印發了《關于推進建筑和市政基礎設施設備更新工作實施方案的通知》（建城規〔2024〕2號）。到2027年對技術落后、不滿足相關規范標準、節能環保不達標的設備，按計劃完成更新改造。重點實施住宅老舊電梯更新，既有住宅加裝電梯，供水、供熱、污水處理設施設備更新，液化石油氣充裝站標準化更新建設，城市生命線工程建設，環衛設施設備更新，建筑施工設備和建筑節能改造等10項任務。
3.財政部：以發揮中央財政資金引導作用，大力推進“智改數轉網聯”新技改。4月2日，財政部等三部門聯合印發了《關于開展制造業新型技術改造城市試點工作的通知》（財建〔2024〕16號），組織開展制造業新型技術改造城市試點。支持城市采用“點線面”結合的方式組織示范項目。“點”上開展數字化智能化改造示范、“線”上開展產業鏈供應鏈數字化協同改造示范、“面”上開展產業集群及科技產業園區數字化綠色化改造示范，加快數智技術、綠色技術以及創新產品推廣應用。
4.中國人民銀行：4月7日，設立了科技創新和技術改造再貸款額度為5000億元，利率1.75%，期限1年，可展期2次，每次展期期限1年，旨在支持金融機構提升金融服務質效，更好滿足科技創新、技術改造和設備更新領域的融資需求。本次貸款發放對象包括國家開發銀行、政策性銀行、國有商業銀行、中國郵政儲蓄銀行、股份制商業銀行等21家金融機構，向處于初創期、成長期的科技型中小企業，以及重點領域的數字化、智能化、高端化、綠色化技術改造和設備更新項目提供信貸支持。
5.市場監管總局：4月10日，市場監管總局等七部門印發了《以標準提升牽引設備更新和消費品以舊換新行動方案》的通知（國市監標技發〔2024〕34號）。到2025年，完成制修訂重點國家標準294項，2024年和2025年分別完成129項和165項，標準體系更加優化完善。重點領域消費品國家標準與國際標準一致性程度達到96%以上。重點實施能耗排放技術標準升級，產品質量安全標準提升，加大回收循環利用標準供給等任務。
6.商務部：4月12日，商務部等14部門關于印發《推動消費品以舊換新行動方案》的通知（商消費發〔2024〕58號），在全國范圍內開展汽車、家電以舊換新和家裝廚衛“煥新”。力爭到2025年，實現國三及以下排放標準乘用車加快淘汰，高效節能家電市場占有率進一步提升；報廢汽車回收量較2023年增長50%，廢舊家電回收量較2023年增長15%；到2027年，報廢汽車回收量較2023年增加一倍，二手車交易量較2023年增長45%，廢舊家電回收量較2023年增長30%。重點開展汽車以舊換新、推動家電以舊換新、推動家裝廚衛“煥新”等十七項任務。
3 省市大規模設備更新工作部署
從2月到4月份，近二十多個省份下發了關于設備更新改造項目相關的通知。
1. 安徽省 3月8日，安徽省工業和信息化廳投資與技術改造處發布《關于開展設備更新改造項目摸排的通知》(以下簡稱《通知》)。安徽省發布的《通知》指出設備更新改造儲備項目所屬產業鏈包括集成電路、新型顯示、智能語音及軟件、智能家電(居家)、汽車及零部件、機器人、工業母機、農機裝備、儀器儀表、航空航天裝備、船舶與海洋工程裝備、工程機械、光伏和新型儲能、先進金屬材料、非金屬復合材料、化工新材料、生物新材料、節能新型建材、紡織服裝、健康食品、醫藥及醫療器械以及其他。
部分省份摸底的信息包括但不限于：設備類別、年度產能、先進程度（國際先進、國內先進、省內先進）。摸底的領域也有所側重，比如工業領域側重智能制造設備等；農業領域重點側重農業機械、烘干設備等。
2、河北省 3月13日，河北省教育廳發布《關于抓緊提供有關材料的函》。文件指出，河北省教育廳將按照省發改委通知要求，先期對高校、職業院校更新置換先進技術設備，利用信息技術升級教學設施、科研設施和公共設施情況進行摸查。高校需抓緊梳理設備更新和以舊換新基本情況以及存在的問題，并要有數據支撐。要求提交2024年1月-2027年12月擬更新置換設備信息，包含臺套及總值。
3、海南省 3月21日下午，海南省住建廳聯合省發改委共同在廳六樓會議室組織召開“全省貫徹落實推動大規模設備更新和消費品以舊換新行動項目梳理包裝專題培訓班”，幫助指導各市縣進一步提升思想認識、讀懂弄通資金扶持政策,以此為契機推動全省住建及環衛等相關領域的基礎設施更新迭代、助推行業實現高質量發展。
4、北京市 3月26日，北京市已經印發《進一步推動首都高質量發展取得新突破的行動方案2024年工作要點》。市發改委相關負責人說，《工作要點》更加注重形成消費和投資相互促進的良性循環，穩步提升內需拉動力，近期北京市正在加緊制定推動設備更新和消費品以舊換新行動方案，既促進消費、又拉動投資，帶動更多先進設備生產和應用，推動消費與產業雙升級。
5、山西省 3月25日，山西省省長金湘軍主持召開山西省政府第36次常務會議，會議正式通過《山西省推動大規模設備更新和消費品以舊換新實施方案》，強調要深入貫徹黨中央、國務院決策部署，統籌擴大內需和深化供給側結構性改革，深入實施工業、農業、建筑、交通、教育、文旅和醫療等重點領域設備更新行動，持續提升先進產能比重，促進產業高端化、智能化、綠色化發展，積極培育新質生產力。實施消費品以舊換新行動，推動汽車、家電、家裝等領域高質量耐用消費品更多進入居民生活。
6、內蒙古自治區 3月25日，內蒙古自治區發展和改革委員會發函：按照市場為主、政府引導的工作要求，我們鼓勵市場多方參與大規模設備更新項目建設，本著廣開言路、問計于民、問策于企的宗旨，面向全社會公開征集關于大規模設備更新項目的市場化運作模式。此次公開征集的截止時間為2024年4月30日，社會各界人士可通過電子郵件將有關資料發送至自治區發改委環資處郵箱。
7、四川省 3月25日，金臺資訊報道，四川省市政領域設施設備改造更新暨城建管理重點工作培訓會議在廣元召開。會議盤點了2023年工作情況，交流各地經驗做法，分析研判形勢，全面安排部署2024年市政領域設施設備更新改造工作及城市建設與管理各項重點任務，堅定不移推動全省城市建設管理工作高質量發展。
8、西藏自治區 3月29日，西藏自治區召開推動大規模設備更新和 消費品以舊換新行動部署會。會議由區發展改革委黨組成員、副主任聶華同志主持。
9、遼寧省 4月2日，全省推動大規模設備更新和消費品以舊換新工作視頻會議召開。省委副書記、省長李樂成出席會議強調，要深入貫徹習近平總書記在中央經濟工作會議和中央財經委員會第四次會議上的重要講話精神，落實國務院相關會議部署，按照省委要求，搶抓政策機遇，把推動大規模設備更新和消費品以舊換新擺在重要位置抓實抓好，為推動高質量發展提供有力支撐。
10、廣東省 4月1日，廣東省長王偉中主持召開省政府常務會議，深入學習貫徹習近平總書記在中央財經委員會第四次會議上的重要講話精神，傳達貫徹國務院推動大規模設備更新和消費品以舊換新工作視頻會議精神，審議我省推動大規模設備更新和消費品以舊換新實施方案，研究相關專項方案和配套政策，部署下一步推進落實工作。
11、湖南省 4月1日下午，湖南省委副書記、省長毛偉明主持召開省政府專題會議，研究部署推動大規模設備更新和消費品以舊換新工作，指出要突出湖南省優勢產業、優勢產品“兩優”主攻方向，釋放大規模設備更新和消費品以舊換新“兩新”政策最大效應，為持續用力打造“三個高地”、推動高質量發展提供有力支撐。
12、江西省 4月1日，省長葉建春主持召開第44次省政府常務會議，傳達學習習近平總書記重要講話、重要指示精神，研究部署相關工作。會議指出要立足實施“1269”行動計劃和項目建設“四大攻堅行動”等，結合產業基礎和企業需求，盡快列出各領域設備更新換代清單，促進產業向高端化、智能化、綠色化邁進。要瞄準汽車“換能”、家電“換智”、家裝家居“換新”、電子產品“換代”等需求，發揮江西省制造業特色優勢，引導優質贛品勇闖這一輪產品更新換代大市場，不斷提升“江西制造”的產品競爭力和市場影響力。
13、湖南省 4月1日下午，省委副書記、省長毛偉明主持召開省政府專題會議，研究部署推動大規模設備更新和消費品以舊換新工作。他強調，要深入貫徹習近平總書記在湖南考察時的重要講話和指示精神，落實國務院相關會議要求，突出我省優勢產業、優勢產品“兩優”主攻方向，釋放大規模設備更新和消費品以舊換新“兩新”政策最大效應，為持續用力打造“三個高地”、推動高質量發展提供有力支撐。
14、湖北省 4月1日，省委副書記、省長王忠林主持召開省政府常務會議，研究推動大規模設備更新和消費品以舊換新、持續改善空氣質量、優化支付服務提升支付便利性等工作。
15、江西省 4月1日，江西省省長葉建春主持召開第44次省政府常務會議，傳達學習國務院推動大規模設備更新和消費品以舊換新工作視頻會議精神，研究部署貫徹落實工作。會議指出，要深刻認識大規模設備更新和消費品以舊換新的重大意義，要立足實施“1269”行動計劃和項目建設“四大攻堅行動”等，結合產業基礎和企業需求，盡快列出各領域設備更新換代清單，促進產業向高端化、智能化、綠色化邁進。
16、浙江省 4月2日，省政府印發《浙江省推動大規模設備更新和消費品以舊換新若干舉措》，作為全省推進工作的綱領性文件。《若干舉措》提出市場為主、政府引導，標準牽引、扶優汰劣，全面推進、重點突破三個原則，落實設備更新、消費品以舊換新、回收循環利用、標準提升四大行動，明確到2027年全省工業、建筑、交通、教育、醫療等領域設備投資規模較2023年增長30%以上，重點領域生產線(裝置)能效標桿水平產能比例超過50%，汽車以舊換新50萬輛，新能源汽車滲透率50%以上，全面淘汰非標電動自行車等目標。
17、山東省 4月2日，山東省長周乃翔主持召開省政府常務會議，研究了山東省推動大規模設備更新和消費品以舊換新的實施方案。會議強調堅持鼓勵先進、淘汰落后，聚焦農業、交通、住建、教育、文旅、醫療衛生等領域。大力開展汽車、家電以舊換新和家裝廚衛等“煥新”，舉辦系列促消費、以舊換新活動，以設備更新和消費品以舊換新促進經濟轉型升級和城鄉居民生活品質提升。
18、江蘇省 4月2日上午，國務院新聞辦公室舉行“推動高質量發展”系列主題新聞發布會的第五場，主題是“奮力譜寫‘強富美高’新江蘇現代化建設新篇章”。會上，江蘇省委副書記、省長許昆林介紹，國家正在推動大規模設備更新，今年江蘇全省設備更新需求達9000億元，為此已出臺了制造業貸款財政貼息政策。
19、云南省 4月3日，全省推動大規模設備更新和消費品以舊換新工作視頻會議在昆明召開。省委副書記、省長王予波強調要實施設備更新行動，突出重點行業、建筑和市政基礎設施、交通運輸、農業、教育文旅醫療等領域，推廣使用先進設施設備，夯實發展的物質技術基礎。實施消費品以舊換新行動，鼓勵汽車、家電、家裝廚衛升級換新，促進城鄉居民生活品質提升。
20、陜西省 4月4日，黨組成員、副主任徐勝利主持召開推動大規模設備更新和消費品以舊換新行動工作專題會議，會議強調，各處室、單位要把大規模設備更新和消費品以舊換新工作，作為深化“三個年”活動的重要內容，作為推進機關事務工作高質量發展的務實舉措，扎扎實實做好設施設備更新和重點項目建設等各項工作。要清單管理抓落實，建好更新設備目錄、領導干部包抓項目、項目對接落地“三張清單”，明確計劃、任務、時限、責任人等要素，節點化推動各環節任務落實。
21. 湖南省 4月11日，由湖南省發改委牽頭起草的《湖南省推動大規模設備更新和消費品以舊換新實施方案》報省政府審定印發。根據《實施方案》實施設備更新、消費品以舊換新、回收循環利用、產品供需對接行動四大行動，扎實推進大規模設備更新和消費品以舊換新。
22. 廣東省 4月13日，《廣東省推動大規模設備更新和消費品以舊換新的實施方案》在省政府官網發布，從六個方面提出24條具體內容。廣東將實施大規模設備更新、新一輪消費品以舊換新、全鏈條廢棄物循環利用、標準引領等四大行動，進一步釋放投資消費潛力，加快發展新質生產力。
4 設備更新資金保障
設備更新對于促進國內大循環市場、提振目前工程機械內需不振信心尤為關鍵，但業內更為關心的是資金從何而來，尤其是在當下各地方政府過“緊日子”的大背景下。
國家發改委副主任趙辰昕表示，中央投資、中央財政資金等對大規模設備更新和消費品以舊換新肯定是有資金支持的，而且支持會是有力度的。同時，當前各地政府也都在認真研究，會結合各自財力的實際情況，拿出一定的資金給予支持。
財政部經濟建設司司長符金陵指出，中央財政將從四個方面來加力引導。具體來說，在加強資金政策統籌方面，加大支持力度，持續實施好農業機械報廢更新補貼政策等。在完善稅收支持政策方面，加大對節能節水、環境保護、安全生產專用設備稅收優惠支持力度，把數字化、智能化改造納入優惠范圍。在完善政府綠色采購政策方面，研究制定對綠色產品的政府采購支持政策，加大政府綠色采購力度等。在強化財政金融政策聯動方面，新增安排資金支持實施新一輪貸款貼息政策。
以湖南省為例，湖南省對符合條件的設備更新、循環利用項目納入中央預算內投資、專項債、超長期特別國債等資金支持范圍。用足用好中央財政安排的節能減排補助資金、現代商貿流通體系相關資金、城市交通發展獎勵資金等各類專項資金，統籌省級先進制造業高地建設專項、開放型經濟與流通產業發展專項、新能源汽車、交通運輸發展等存量資金，加大新增預算力度，支持設備更新和以舊換新。
以廣東省為例，廣東省人民政府辦公廳印發《廣東省進一步提振和擴大消費的若干措施》，明確加強綜合資金保障方面，根據需求情況不斷拓寬融資渠道，建立多元化的資金投入保障機制，積極爭取城鎮老舊小區改造、燃氣管道更新改造、城市更新等中央資金支持，統籌用好城鎮老舊小區改造、城鄉建設綠色發展、城市水環境治理、生活垃圾分類和燃氣安全隱患排查整治等省級專項資金，指導地市將符合條件的設備更新項目申請專項債券與超長期國債支持，鼓勵企業采用綠色債券、資產證券化等手段，依法依規地拓寬融資渠道。
目前，工業領域設備更新、建筑和市政領域設備更新、標準提升、消費品領域等相關實施方案已陸續出臺，后續交通運輸、教育、文旅、醫療等領域的實施方案也在制定印發過程中。通過合理利用設備更新貸款、中央預算內投資補助資金、地方政府專項債、超長期特別國債、政策性銀行貸款、基礎設施REITs等融資渠道進行設備更新投資改造，將有望盤活萬億級市場。
5 兩大政策要點
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投向領域：按照問題導向、精準突破、系統集成、協同高效的原則，超長期特別國債將重點支持科技創新、城鄉融合發展、區域協調發展、糧食能源安全、人口高質量發展等重點領域。
發行額度：今年先發行1萬億元。根據近期公布的中央財政預算顯示，政府性基金預算中，2024年超長期特別國債收入預算數為10000億元，支出預算數為10000億元。其中，中央本級支出暫安排5000億元、對地方轉移支付暫安排5000億元，中央本級與地方本級“五五分成”。今后根據具體分配情況再作調整。
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投向領域：國家將在工業、農業、建筑、交通、教育、文旅、醫療等7大領域推動設備更新。
帶動投資：2023年中國工業、農業等重點領域設備投資規模約4.9萬億元，2024年有望形成年規模5萬億以上的巨大市場。推動能耗雙控向碳排放雙控轉變，2030年前每年至少需要新增投資2萬億元以上。
6 兩項政策協同效應
超長期特別國債和大規模設備更新，既利當前、又惠長遠，既利企業又惠民生，既可拉動當前的投資和消費，又能穩增長促轉型。這兩項政策協同將形成良性循環，促進經濟轉型升級，提升城鄉居民生活品質，推動中國經濟實現高質量發展。
超長期國債資金可為設備更新提供有力的資金支持。通過發行超長期國債，政府可以籌集大量資金，專項用于支持企業設備更新和技術改造。這將大大降低企業的融資成本，提高設備更新的積極性和效率。同時，政府還可以利用超長期國債資金引導社會資本投向生產設備更新領域，形成政府與市場共同推動的良好局面。
大規模設備更新則能進一步提升超長期國債的投資效益。隨著生產設備的不斷更新換代，企業的生產效率和市場競爭力將得到顯著提升。這將有助于增強整個經濟的活力和韌性，提高經濟增長的潛力和質量。同時，設備更新所帶動的產業升級和科技創新也將為超長期國債提供更為廣闊的投資空間和更高的回報潛力。
7 政策實施過程中面臨的問題與應對策略
從政府的角度看，是如何將“真金白銀”真正用于需求巨大、投入周期長，現有資金渠道難的項目上，真正破解融資難題；如何切實解決設備更新過程中存在技術瓶頸、資金短缺等困難。從企業的角度看，主要是來自于申報資金的競爭和如何提高申報成功率的問題。
應對策略：地方政府層面，應圍繞政策支持領域、方向、范圍和要求，吃透政策，做好優質項目謀劃、儲備工作；主管部門加強政策協調與配合，確保政策能夠精準對接、有效落地；強化項目和資金監管，確保政策的有效執行和實施效果。企業層面，應扎實做好申報工作，提前了解并熟悉申報要求和流程，準備充分、高質量的申報材料；與政府部門和專業咨詢機構保持良好溝通，及時獲取政策信息和指導。
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